第六节 李斯受命筹划 帝国创制集权架构
“有。两句话:郡县未必尽法家之士,博士未必尽王道之人。”
“派任博士中,你能记得几个?”
“周青臣、叔孙通、淳于越、鲍白令之、侯生、卢生……”
“周青臣?博士仆射也做郡守?”
“正是。臣没有记错。”
“老丞相也!”嬴政一声叹息,断然一挥手,“即宣李斯进宫。”
蒙毅匆匆去了。嬴政回到书房,立即吩咐专掌图籍的书房内侍张挂起了李斯主持绘制的天下郡县图,拿着丞相府拟定的郡守县令名册,站在了地图前,看一个往地图上写一个。行将写完三十六郡,李斯匆匆来了。嬴政没有说话,只顾写着最后几个郡守。李斯也没有说话,只凝神端详着图板上的一个个名字。
“廷尉以为如何?”嬴政搁下了大笔。
“恕臣直言:如此派任,天下大乱也。”
“此乃朕亲自遴选,廷尉不以为然?”
“臣据实评判,无论是否陛下亲选。”
“廷尉评判,依据何在?”
“臣启陛下,”李斯全然依着新的典则礼仪说话,平静如水中显出另一番凝重,“非博士无才也,非博士不忠也。根本处在于:目下大势,不容书生为政。天下初定,陛下若欲重整华夏文明,必将雷电施治,大刀阔斧地整饬天下积弊。当此之时,战国遗风犹存,列国王族世族及依附遗民,必然图谋复辟;天下郡县推行秦法,亦必有种种磕绊;腹地郡县,有复辟作乱之忧;边陲郡县,有夷狄匈奴之患。如此大局之下,任何郡县都将面对治情动荡起伏之势。说危机四伏,亦不为过。一班博士,尤其儒家博士,素无法行如山之秉持,辄遇乱象,每每以王道仁政彷徨忖度,而不知奉法立决。如此二十余郡相互生发相互激荡,天下如何不大乱也!”
“廷尉之见,当如何应对?”
“全面更新官制,集权求治。”
“集权求治?”嬴政目光骤然一亮,“愿闻其详!”
“陛下明察,”李斯显然是成算在胸,没有丝毫踌躇不定,“战国官制,行于战争连绵之时,故有两大弊端:其一,为求快捷而归并职司,官制粗简过甚,诸多权力模糊不清;其二,官府职司以支撑战争为根基,官吏构成以将军军吏为主,军事压倒政事。而今天下归一,文明施治将成主流,战国官制必得翻新,方能应时而治。官制翻新之要:以郡县一治为根基,以求治天下为宗旨,以施政治民为侧重,以治权集于中央①为轴心。如此,则可与郡县制一体配套,自上而下有效施治。臣之谋划,是谓集权求治也!”
“好!”嬴政奋然拍掌,“廷尉大论,至精至要!可当即着手筹划。”
“陛下,此事关涉全局,非廷尉职权所在。”
“廷尉且坐。”嬴政转身吩咐,“小高子,冰茶。”片刻之间,一个侍女捧来了一个厚布套裹的陶壶,低声禀报说大庶长给少皇子教习书法去了,每日一个时辰。说着斟满了两碗冰茶,飘然去了。嬴政说声知道了,一如既往地坐在了李斯对面,全无新定典则的皇帝程式。李斯也浑不在意,只顾汩汩饮下一碗冰茶,拭了额头汗水,才抬头感喟一声:“咸阳如此燠热,陛下不去章台避暑,难为也!”嬴政笑道:“大事接踵,避个甚暑,忙完了这一阵子,一起看看新天下,比窝着避暑好多也!”李斯心下感喟,一时默然了。
嬴政倏然敛去了笑容,肃然挺身长跪,一拱手道:“大战拜将,大政拜相。今日,嬴政拜相了。敢请先生,为天下领政!”说罢深深一躬,头顶玉冠几乎撞地。李斯大惊,连忙扶住了皇帝,额头汗水涔涔而下,眼中热泪潸潸涌出,伏地三叩首,抬头挺身长跪,肃然一拱手道:“陛下但觉臣能,臣何惜赴汤蹈火以报陛下!以报国家!”
“国府官制,是该整饬重建了。”嬴政递过一方汗巾,看着擦拭汗水泪水的李斯,叩着书案道,“官制不重建,无以治天下。老丞相业已上书辞官,你看,这是辞官书。”李斯一目十行地浏览完辞官书,抬头道:“敢问陛下,欲如何使老丞相淡出?”嬴政道:“此事廷尉无须过问。你只即刻会同相关各署筹划新官制,同时准备,旬日之内接掌丞相府。”李斯不再说话,只深深一躬。嬴政又道:“官制筹划在廷尉府职司之外,是故,我教蒙毅拟定一卷特命诏书,今夜便送到你府。明晨,廷尉便可会同各署开始筹划了。”
“臣遵陛下命!”
次日午后,皇帝车驾驾临丞相府前。
一切礼仪都是按着新的典则进行的。王绾虽颇感意外,但还是平静地迎接了皇帝。嬴政没有与任何重臣同来,只有驾车的赵高跟随着。君臣两人在正厅坐定之后,皇帝吩咐赵高守在了廊下,也教王绾屏退了厅中吏员侍从,只君臣两人遥遥对案。一头霜雪的王绾大见憔悴,沟壑纵横的脸膛隐隐现出紫黑的老人斑,枯瘦的身架挑着一领空荡荡的官袍,令人不忍卒睹。嬴政还没有说话,双眼便潮湿了。
王绾却是坦然,不待皇帝开口,一拱手道:“老臣之辞官书,业已于昨日呈上陛下。老臣年高力衰,治道之见又与陛下疏隔,在职在政皆多不便,是以请辞,万望陛下见谅。”嬴政思忖片刻,决意坦诚相见,遂道:“老丞相领政十七年,此前又辅佐嬴政十余年。三十余年来,老丞相全力操劳,无一事不以国家为上,无一事不以秦法而决,此间劳绩功绩,不下于王氏蒙氏战场剪灭六国,嬴政何能忘哉!然则,丞相辞官,正当天下初定之期,正当郡县制封建制大争之后,委实非同寻常也。当此之时,你我君臣于治道之歧见,业已彰显天下,且牵涉出《吕氏春秋》旧事。政若不欲丞相辞官,必迟滞国事;政若放丞相辞官,则必落褊狭报复之名。老丞相若为嬴政,不亦难乎!”
“步步走来,其势难免。老臣于陛下有愧,于国家无悔。”
“力主封建,再行辞官,老丞相皆无私念,于嬴政何愧之有哉!”
“老臣恳望陛下,但以国事为重,毋以老臣为念。”
“以国事为重,嬴政只能使老丞相淡出朝局了……”
“老臣,谢过陛下。”
“敢问老丞相,可否领博士学宫,以正天下典籍?”
“重操文信侯之业,老臣愧不敢当也。”
“如此,老丞相……”
“臣本老秦布衣,园林桑麻,此生足矣!”
默然片刻,嬴政离座起身,对着王绾深深一躬:“为图天下大治,嬴政宁负褊狭报复之名,送老丞相辞官,不得已也……”王绾颤巍巍起身,正要说话,嬴政一挥手高声道,“大庶长赵高,录朕诏书。”赵高大步走进,坐进旁边书案提起了大笔。嬴政站定,肃然道:“始皇帝诏命:致仕丞相王绾,以彻侯之身归乡,咸阳府邸仍予保留;食邑加封千户,着内史郡每年依法奉之。”
“陛下!……”
王绾老泪纵横,欲待拜下谢恩,却被嬴政一把扶住了。这时,嬴政才郑重地问到了一件大事:“老丞相去官,何人当为丞相?”“丞相之职,非李斯莫属。”王绾没有丝毫犹豫,显然是早有成算。嬴政这才长长地出了一口气,心头泛起了一阵淡淡的暖意。他想知道,也必须知道,王绾举荐二十余名博士就任郡守县令,究竟是蓄意为封建制张目而侵蚀郡县制,抑或是全然基于安抚人心?而这一答案,只能隐伏在王绾举荐丞相人选之中。所幸的是,王绾终归有大道之心,这使嬴政心头在处置王绾辞官事件上的阴霾大大地淡薄了。嬴政不想更多地勾起王绾的既往话题,于是再没有多说,留下了两车王酒,便回皇城去了。
旬日之后,李斯顺利地接掌了丞相府。
为确保郡县制快速实施,始皇帝召回了将军中最具政才的冯去疾、冯劫两人。在李斯筹划官制期间,以推行郡县制为轴心的丞相府政事,都由二冯联袂处置。李斯则一力会同相关各署,谋划新朝官制并拟定各署首任主官人选。此时新政初开,举国官署热气蒸腾生机勃发,李斯与一班大员同心协力反复会商论争,历时一月又一旬,新官制方略摆上了皇帝案头。嬴政身着一领吸汗的麻布大衫,大开书房门窗通着风,散披长发,铜网香炉燃着驱蚊的艾蒿,悉心揣摩了一夜,提起粗大的朱笔批下了十七个大字:“郡县统治,官制提纲,集权中央,施治四方。可。”
始皇帝诏书颁行朝野,广袤的帝国再一次轰动了震惊了。
短短两三月之内,这个皇帝新朝便接连推出三大创制,件件都是震古烁今的创新之举,天下臣民目不暇接,一次又一次地震惊着议论着。无论都市城邑,无论亭里村畴,无论边陲山野,无论商旅百工,举凡有人聚汇处,人们无不兴奋万分地惊叹着争论着。惊叹着新朝新皇帝超迈古今的胆魄,宏阔无比的新政,争论着如此背离传统根基究竟能否长远立足?
列位看官留意,此时帝国尚未爆发“禁议”事件,战国议政之风犹存,言论之自由奔放依旧。连番大事激荡不绝,天下公议自然风起云涌。如今新官制颁行,可谓最切近士人利害的大政。士人历来是天下公议之主导阶层,辄遇关乎人仕生计的大政颁行,种种议论自然更是激切。然则,公议风行天下,毕竟还是有主流的。无论是士人,还是百业庶民,细细品味新官制之后,还是对新朝的气度与胸襟不得不由衷地敬服。即或是六国世族,除了狠狠骂几句背弃王道必遭天谴之类的大话,也实在无法找到一处可资攻讦的实际弊端。至少,新官制以及其后颁行的任官诏书中,多少煌煌大位,却没有一个皇族子弟!仅此一点,庶民们已经对老世族的任何攻讦都足以嗤之以鼻了。
列位看官且品味一番帝国这一绝世创制的全貌。
帝国新官制的总体风貌,完全体现了李斯对始皇帝阐述的总纲:以郡县一治为根基,以集权求治为宗旨,以施政治民为侧重,以治权集于中央为轴心。在此明白无误的总纲之下,帝国新官制从上到下建立了一个完整的施政体系。这一施政体系分为四级系统,层层辖制,从皇帝宫殿直到村畴乡野,一体纳入治道。
其一,中央决策系统:皇帝系统。
在帝国开创的官制中,所谓皇帝最高权力,不是仅仅由皇帝一个人来实施,而是由围绕皇帝建立起来的一个政务系统来完成。帝国新官制中的皇帝系统包括:皇帝本人,郎中令(九卿之一,总领宫殿、谏官、谒者各署,掌一应宫殿并皇帝护卫事,几类后世之元首办公厅),尚书丞(直接为皇帝执掌图书典籍及秘记奏章事,几类后世之秘书处),奉常(九卿之一,总领太庙、太祝、太史、太宰、太卜等署,总掌意识形态事),卫尉(九卿之一,设卫令、公车司马等署,总掌皇城屯兵),太仆(九卿之一,以原中车府令为基础扩大,设两丞,总掌皇室车马交通事),宗正(九卿之一,以原驷车庶长署扩大而设,总掌皇族事务),将作少府(掌皇室工程,设左右前后中五校令,管辖工徒),大内(掌皇室府库并地方朝贡),太子太傅(以原太子傅扩大而设,掌太子并皇族子弟教习)。也就是说,皇帝总领九大机构,行使国家最高决策权力。在这九大机构中,主要的辅助决策机构是郎中令、尚书丞、奉常、宗正、太子太傅五大机构,其余四大机构为皇室事务机构。
其二,中央政务系统:以丞相为轴心的三公九卿系统。
三公是:丞相、太尉、御史大夫。三公称谓,来自周室官制,为太师、太傅、太保,为远古官制中地位最为尊崇的三人。春秋战国之世,三公之实不在,三公之说犹存,多为对地位尊崇的权臣的一种敬意说法。帝国官制明确以丞相、太尉、御史大夫为三公,便是确立了这三个机构的政务轴心地位,与周代三公的“协理阴阳”之类的虚事有本质的不同。帝国三公,各为一个系统——
丞相综合系统:开府总领国政,设左右丞相,亦称相国,多有下属事务官署。
太尉兵政系统:开府总领涉军政务,以老秦国尉府扩大而设。
御史大夫监察系统:开府,监察百官并天下郡县,以原御史署及原国正监扩大而设。
三公之下为九卿。九卿者,分别执掌九大领域之施政系统也。之所以将九卿置于三公之下,其实际作用在于明确层级权力:九卿在三公(主要在丞相)领导之下施政,以保不政出多门。九卿之中,五卿隶属皇帝系统,四卿隶属三公系统。三公之四卿为:廷尉(执法机构,设左监、右监、狱正三署,侧重受命于御史大夫府),治粟内史(以原大田令府扩大而设,掌经济民生诸事,隶属丞相系统),典客(以原行人署、属邦署合并扩大,掌邦交并边陲部族事务,隶属丞相府),少府(以原关市、邦司空等署合并扩大而设,掌国家赋税,设六丞,隶属丞相府)。
九卿之外,帝国尚有若干散官机构,或归皇帝系统,或归三公系统。中央主要散官机构是:客卿(才士之虚职,可与闻国事,多为试用,皇帝系统任命,任事归丞相系统),博士学宫(以博士仆射为主官,设博士七十余人,掌典教礼仪博通古今,备咨询国政,皇帝系统任命,任事亦主要隶属皇帝系统),中尉(掌京师治安,设两丞,辖斥候、司马、千人三署,隶属太尉系统),内史(掌京师政务,列中央官吏,隶属丞相系统)。
其三,郡县施政系统:郡守县令为轴心的地方系统。
郡官主要是:郡守(一郡主官,总掌政事,后世称太守),郡丞(辅助郡守掌事,郡守之副),郡尉(一郡武官,掌守军并治安事),监御史(中央之御史大夫派进各郡的监察郡政之官员,后世改称刺史),郡法官(掌律法典籍并律法答问,备官员民众咨询),郡卒史(掌郡文书事,辖书吏十人),主簿(掌一郡财政赋税,或兼领文书事),断狱都尉(掌一郡司法,受中央廷尉府与郡守双重管辖),牧师令(边疆郡设置,掌畜牧,属吏六人),长史(边疆郡设置,爵同郡丞,掌兵马)。
县官主要是:县令(一县主官,总掌政事)、县丞、县尉、县法官、狱椽等,职司与郡同名官一致。除此之外,县府有若干办事吏:道啬夫(掌官道修筑及维护),仓啬夫(掌禾仓,并按民户收粮),田啬夫(掌督导耕耘),苑啬夫(掌监护山林水面),厩啬夫(掌督导牛马牲畜之繁殖养育)。
其四,乡官系统:最基层的三级民治——乡、亭、里。
这个最基层的治民系统,当从最下说起。据《汉书·百官公卿表》记载,秦时一县,土地大体在方百里上下,人口众多的县地面稍小,人口稀少者则地广。但总体说来,都比后世的县要大得多。为此,县以下分三级治理:
最下施治单元为里,大体相当于后世的村。里设里正一人,统掌行法施政。里正之下,设里宰一人(掌均平分肉),里监门一人(护卫里正),伍老(掌五家行法连坐事,多少以里辖民户数目而定)。
十里为一亭,设亭长一人,统管全亭施政到民;亭有吏员四人:亭父(掌亭所开闭扫除杂务,亦称亭卒),求盗(掌亭内治安,亦为亭卒之一,若后世捕快),田典(掌督察民户耕耘),牛长(掌每年四次督察耕牛,并赛牛赏功事)。不久之后,列位看官将遇到掀起天下大波澜的一个著名亭长——刘邦。
十亭组成一乡。乡官,以三老为最尊。所谓三老,本指上寿(百二十岁)、中寿(百岁)、下寿(八十岁)三种老人。作为帝国施治的乡三老,大体是八十岁上下的三位老人,执掌民风民俗教化,以利法令推行,是以列位乡官之首。乡政的真正施治官吏,是有秩(总掌乡政)、啬夫(掌听讼、赋税)、游徼(掌捕盗)。
如上四大系统,非但在战国末世堪称宏大奇迹,即或在今日看去,也渗透着浓郁的系统管理思维。帝国对施政系统的四层级分割——国、郡、县、乡,两千余年后仍被看作国家治理的黄金分割法则,以至在整个人类世界都成为国家治理的通行划分。那时候,已经开始衰落的西方的古希腊还是城邦制,不知大国系统为何物;罗马帝国还在萌发阶段,更不知千里万里的大国为何物;世界其他地区的族群,也没有涌现任何一个具有如此规模的国家,当然更谈不上有宏大的国家治理思维。也就是说,秦帝国在人类历史上第一次开创了宏大的国家行政系统,而且一次到位,具有后人无法触动其根基的科学性。如此宏大的文明视野,如此深远的历史洞察,不能不令人叹为观止。后人尚且如此,已经习惯了施治松散的战国人民,如何不感到惊心动魄的新潮扑面而来?
然则,老百姓更看重效用。在士人世族对新官制的一片惊叹之中,天下黔首却更多地关注着皇帝对新朝官员的发布。毕竟,只有具体的主政官员,对老百姓才有着直接的利害。果然,新官制诏书颁行旬日之后,皇帝的第一道拜官诏书跟着颁行了。皇帝诏书拜定的中央高官是:
三公:
左丞相李斯右丞相冯去疾
太尉王贲
御史大夫冯劫
九卿:
廷尉姚贾
治粟内史郑国
典客顿弱
郎中令蒙毅
奉常胡毋敬
少府章邯
太仆马兴
宗正嬴腾
卫尉杨端和
武职:
大将军王翦
大将军蒙恬
陇西将军李信
九原将军辛胜
南海将军赵佗
闽越将军任嚣
少傅孔鲋(文散官)
博士仆射周青臣(文散官)
拜官诏书颁行之日,天下激起了更大的议论风潮。
虽说郡守县令的任职还没有发布,然仅仅是中央国府的重臣,已经使天下臣民瞠目结舌了。议论蜂起,民众最不可思议的竟都是有关皇帝的事。一则,如此多的煌煌要职,竟没有一个皇族子弟,奇也哉!当然,那个宗正嬴腾是不作数的,那是执掌皇族事务的官员,自然得是皇族了。二则,皇帝即位大典时没有册封皇后,这次大拜官还没有册封皇后,奇也哉!天子不立后,不明正妻之位,奇也哉!三则,皇帝大典没立太子,这次大拜官也没立太子。分明皇帝有二十余个皇子,不立太子,奇也哉!纷纷称奇之余,有人便盛赞皇帝大公天下,实在是亘古未闻的圣明天子。中有好事者,仿效官府考功之法,将多年来皇帝所做的大事一一按照年月日排列,结果是大为惊愕——皇帝的大事件件相连,闲暇空隙比老百姓还少!于是,市井之徒惊叹:“皇帝连放屁的空都没有!”议论流播,边远郡县的民众想起既往官府对秦国秦王的讥讽咒骂,更是感慨万千,说皇帝忙得连自家的事都顾不得想了,这样的皇帝想叫他学学桀纣只怕都难,骂人家未免太刻薄了。
议论激荡之中,咸阳传出了博士淳于越最为响亮的非议之辞:“嗟乎!今皇帝有海内,而子弟为匹夫,岂能长治久安哉!”此话传之咸阳,传之天下,六国老世族们无不纷纷称快,一时争相传诵。黔首庶民则相反,轻蔑地不予理睬,反倒是万岁声弥漫了天下城乡。各郡县纷纷上书奏报:“民多以为大圣作治,建定法度,显著纲纪,大矣哉!”“天下咸伏,男乐其畴,女修其业,事各有序,莫不安所!”
百余年后,西汉贾谊的《过秦论》坦率地记述了帝国初期的蓬勃局面,其云:“秦并海内,兼诸侯,南面称帝,以养四海。天下之士,斐然向风。若是者何也?曰:近古无王者久矣!周室卑微,五霸既没,令不行于天下,是以诸侯力政,兵革不休。今秦南面而王,是上有天子也。既元元之民冀得安其性命,莫不虚心而仰上。”西汉名士严安亦云:“元元黎民得免于战国,逢明天子,人人自以为更生。”亘古以来,民众人人自以为重活了一回,这样的盛世能有几次?
官制诏书与拜官诏书颁行后的一个月里,中央最要害的三公九卿共十二官府便全部整合完毕了。各自开府的三公官署最先就绪。丞相府以原王绾的丞相府邸为根基,房屋扩大了许多,吏员增加了将近百人。太尉府以原国尉府为根基,房屋未增一间,只增加了许多熟悉军政的文吏。御史大夫是新创大府,一时没有合适的足供开府的大官邸。王贲飞书与老父亲会商,王翦立即从南海向皇帝上书,自请将原来的上将军府邸划作御史大夫府。嬴政立即允准,并下令郎中令蒙毅为王翦新起一座家居府邸。
与此同时,李斯、冯去疾的丞相府与冯劫的御史大夫府,已经将解决三十六郡郡守与一千余县令的应对方略拟定好了。其时郡县初设,新郡老郡新县老县相交错,官吏更是良莠不齐。除了秦国老郡,新郡多为假郡守(代理),诸多边陲新郡还没有郡守,县令缺额更是达到六成。这些郡县的政事,都由秦军驻守将军兼政署理着,亟待纳入正轨。
左相李斯通盘筹划,拟定了一个“因地任官”的总体方略,分为三种情形分别解决:其一,东南边地五郡之郡守县令,由大将军王翦统筹决之,后报丞相府并皇帝认可;其二,西北边地五郡之郡守县令,由上将军蒙恬并陇西将军李信统筹决之;其三,一统之前由秦王确认的老十郡郡守不变,其辖下所缺县令,由郡守举荐,奏报皇帝确认;其四,其余十六郡之郡守县令,由丞相府拟定人选,奏报皇帝确认。在方略拟定之后,李斯特意亲笔附言:“天下初定,官吏珍稀。欲决施政之难,臣敢请两策:一则甄别六国旧吏,择其能事而无大瑕疵者放手用之;二则下诏各郡县招募游学之士,入郡县为吏,后报御史大夫府核定。”
嬴政当即批下:“可。”并又增加了一则用人之路,“诸功臣子弟,择其能者,亦可先假郡守县令,待其政绩彰显,朕行拜官。”
皇帝开此一路,李斯却有些为难了。毕竟,郡守县令都是独当一面的治民重臣,依据不得世袭的秦法,功臣子弟若本人没有功绩,则依然布衣之身,是做不得如此显要职官的。如今皇帝特许以“假”职(代理)试用功臣子弟,不失为救急之法。然则,功臣子弟如何遴选,牵涉便太多了。于是,李斯决意听其自然,将皇帝制批立即送达各署,并下令可相互举荐功臣子弟。李斯抱定的主意是:有人举荐便报皇帝,无人举荐便待后再说。不料皇帝制批一颁,咸阳又是议论大起。这次是老秦大臣们万般感慨,如此一条可行之路,竟还是没有皇族子弟,皇帝于心何忍也!如此感喟之下,功臣们竟是无一人举荐相互熟悉的子弟了。
秋风初起之时,中央直选的十六郡守将要赴任了。其中只有一个功臣子弟,这便是李斯的长子李由,职假三川郡守。李由之任,是在缺任一郡而又一时遴选无门的情势下,冯劫全力举荐的,皇帝亲自准许了。这教李斯很感难堪,立即举荐王翦的长孙王离取代。可皇帝征询王贲之意,王贲却坚执说王离才具不堪大任,正要送其入军历练。皇帝最后决断,取了李由,并不许李斯变更。李斯才不再说话了。
临行之日,嬴政亲率三公到十里郊亭,为郡守们举行了饯行大礼。最隆重的仪式是,皇帝特赐了每个郡守一尊尚坊特铸的青铜郡鼎,鼎身镌刻着郡名与首任郡守姓名。当十六名郡守捧起刻有自家姓名的郡鼎时,人人热泪纵横,奋然不能自已,直觉自己的生命血肉已经融进了将要踏上的那一方陌生的土地……
郡守饯行礼归来,皇城东偏殿的灯光又亮到晨曦初上。
始皇帝的目光,又转向了一个极少为人重视的领域——
注释:
①中央,先秦词汇,四方之中。《韩非子·扬权》:“事在四方,要在中央。”
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“派任博士中,你能记得几个?”
“周青臣、叔孙通、淳于越、鲍白令之、侯生、卢生……”
“周青臣?博士仆射也做郡守?”
“正是。臣没有记错。”
“老丞相也!”嬴政一声叹息,断然一挥手,“即宣李斯进宫。”
蒙毅匆匆去了。嬴政回到书房,立即吩咐专掌图籍的书房内侍张挂起了李斯主持绘制的天下郡县图,拿着丞相府拟定的郡守县令名册,站在了地图前,看一个往地图上写一个。行将写完三十六郡,李斯匆匆来了。嬴政没有说话,只顾写着最后几个郡守。李斯也没有说话,只凝神端详着图板上的一个个名字。
“廷尉以为如何?”嬴政搁下了大笔。
“恕臣直言:如此派任,天下大乱也。”
“此乃朕亲自遴选,廷尉不以为然?”
“臣据实评判,无论是否陛下亲选。”
“廷尉评判,依据何在?”
“臣启陛下,”李斯全然依着新的典则礼仪说话,平静如水中显出另一番凝重,“非博士无才也,非博士不忠也。根本处在于:目下大势,不容书生为政。天下初定,陛下若欲重整华夏文明,必将雷电施治,大刀阔斧地整饬天下积弊。当此之时,战国遗风犹存,列国王族世族及依附遗民,必然图谋复辟;天下郡县推行秦法,亦必有种种磕绊;腹地郡县,有复辟作乱之忧;边陲郡县,有夷狄匈奴之患。如此大局之下,任何郡县都将面对治情动荡起伏之势。说危机四伏,亦不为过。一班博士,尤其儒家博士,素无法行如山之秉持,辄遇乱象,每每以王道仁政彷徨忖度,而不知奉法立决。如此二十余郡相互生发相互激荡,天下如何不大乱也!”
“廷尉之见,当如何应对?”
“全面更新官制,集权求治。”
“集权求治?”嬴政目光骤然一亮,“愿闻其详!”
“陛下明察,”李斯显然是成算在胸,没有丝毫踌躇不定,“战国官制,行于战争连绵之时,故有两大弊端:其一,为求快捷而归并职司,官制粗简过甚,诸多权力模糊不清;其二,官府职司以支撑战争为根基,官吏构成以将军军吏为主,军事压倒政事。而今天下归一,文明施治将成主流,战国官制必得翻新,方能应时而治。官制翻新之要:以郡县一治为根基,以求治天下为宗旨,以施政治民为侧重,以治权集于中央①为轴心。如此,则可与郡县制一体配套,自上而下有效施治。臣之谋划,是谓集权求治也!”
“好!”嬴政奋然拍掌,“廷尉大论,至精至要!可当即着手筹划。”
“陛下,此事关涉全局,非廷尉职权所在。”
“廷尉且坐。”嬴政转身吩咐,“小高子,冰茶。”片刻之间,一个侍女捧来了一个厚布套裹的陶壶,低声禀报说大庶长给少皇子教习书法去了,每日一个时辰。说着斟满了两碗冰茶,飘然去了。嬴政说声知道了,一如既往地坐在了李斯对面,全无新定典则的皇帝程式。李斯也浑不在意,只顾汩汩饮下一碗冰茶,拭了额头汗水,才抬头感喟一声:“咸阳如此燠热,陛下不去章台避暑,难为也!”嬴政笑道:“大事接踵,避个甚暑,忙完了这一阵子,一起看看新天下,比窝着避暑好多也!”李斯心下感喟,一时默然了。
嬴政倏然敛去了笑容,肃然挺身长跪,一拱手道:“大战拜将,大政拜相。今日,嬴政拜相了。敢请先生,为天下领政!”说罢深深一躬,头顶玉冠几乎撞地。李斯大惊,连忙扶住了皇帝,额头汗水涔涔而下,眼中热泪潸潸涌出,伏地三叩首,抬头挺身长跪,肃然一拱手道:“陛下但觉臣能,臣何惜赴汤蹈火以报陛下!以报国家!”
“国府官制,是该整饬重建了。”嬴政递过一方汗巾,看着擦拭汗水泪水的李斯,叩着书案道,“官制不重建,无以治天下。老丞相业已上书辞官,你看,这是辞官书。”李斯一目十行地浏览完辞官书,抬头道:“敢问陛下,欲如何使老丞相淡出?”嬴政道:“此事廷尉无须过问。你只即刻会同相关各署筹划新官制,同时准备,旬日之内接掌丞相府。”李斯不再说话,只深深一躬。嬴政又道:“官制筹划在廷尉府职司之外,是故,我教蒙毅拟定一卷特命诏书,今夜便送到你府。明晨,廷尉便可会同各署开始筹划了。”
“臣遵陛下命!”
次日午后,皇帝车驾驾临丞相府前。
一切礼仪都是按着新的典则进行的。王绾虽颇感意外,但还是平静地迎接了皇帝。嬴政没有与任何重臣同来,只有驾车的赵高跟随着。君臣两人在正厅坐定之后,皇帝吩咐赵高守在了廊下,也教王绾屏退了厅中吏员侍从,只君臣两人遥遥对案。一头霜雪的王绾大见憔悴,沟壑纵横的脸膛隐隐现出紫黑的老人斑,枯瘦的身架挑着一领空荡荡的官袍,令人不忍卒睹。嬴政还没有说话,双眼便潮湿了。
王绾却是坦然,不待皇帝开口,一拱手道:“老臣之辞官书,业已于昨日呈上陛下。老臣年高力衰,治道之见又与陛下疏隔,在职在政皆多不便,是以请辞,万望陛下见谅。”嬴政思忖片刻,决意坦诚相见,遂道:“老丞相领政十七年,此前又辅佐嬴政十余年。三十余年来,老丞相全力操劳,无一事不以国家为上,无一事不以秦法而决,此间劳绩功绩,不下于王氏蒙氏战场剪灭六国,嬴政何能忘哉!然则,丞相辞官,正当天下初定之期,正当郡县制封建制大争之后,委实非同寻常也。当此之时,你我君臣于治道之歧见,业已彰显天下,且牵涉出《吕氏春秋》旧事。政若不欲丞相辞官,必迟滞国事;政若放丞相辞官,则必落褊狭报复之名。老丞相若为嬴政,不亦难乎!”
“步步走来,其势难免。老臣于陛下有愧,于国家无悔。”
“力主封建,再行辞官,老丞相皆无私念,于嬴政何愧之有哉!”
“老臣恳望陛下,但以国事为重,毋以老臣为念。”
“以国事为重,嬴政只能使老丞相淡出朝局了……”
“老臣,谢过陛下。”
“敢问老丞相,可否领博士学宫,以正天下典籍?”
“重操文信侯之业,老臣愧不敢当也。”
“如此,老丞相……”
“臣本老秦布衣,园林桑麻,此生足矣!”
默然片刻,嬴政离座起身,对着王绾深深一躬:“为图天下大治,嬴政宁负褊狭报复之名,送老丞相辞官,不得已也……”王绾颤巍巍起身,正要说话,嬴政一挥手高声道,“大庶长赵高,录朕诏书。”赵高大步走进,坐进旁边书案提起了大笔。嬴政站定,肃然道:“始皇帝诏命:致仕丞相王绾,以彻侯之身归乡,咸阳府邸仍予保留;食邑加封千户,着内史郡每年依法奉之。”
“陛下!……”
王绾老泪纵横,欲待拜下谢恩,却被嬴政一把扶住了。这时,嬴政才郑重地问到了一件大事:“老丞相去官,何人当为丞相?”“丞相之职,非李斯莫属。”王绾没有丝毫犹豫,显然是早有成算。嬴政这才长长地出了一口气,心头泛起了一阵淡淡的暖意。他想知道,也必须知道,王绾举荐二十余名博士就任郡守县令,究竟是蓄意为封建制张目而侵蚀郡县制,抑或是全然基于安抚人心?而这一答案,只能隐伏在王绾举荐丞相人选之中。所幸的是,王绾终归有大道之心,这使嬴政心头在处置王绾辞官事件上的阴霾大大地淡薄了。嬴政不想更多地勾起王绾的既往话题,于是再没有多说,留下了两车王酒,便回皇城去了。
旬日之后,李斯顺利地接掌了丞相府。
为确保郡县制快速实施,始皇帝召回了将军中最具政才的冯去疾、冯劫两人。在李斯筹划官制期间,以推行郡县制为轴心的丞相府政事,都由二冯联袂处置。李斯则一力会同相关各署,谋划新朝官制并拟定各署首任主官人选。此时新政初开,举国官署热气蒸腾生机勃发,李斯与一班大员同心协力反复会商论争,历时一月又一旬,新官制方略摆上了皇帝案头。嬴政身着一领吸汗的麻布大衫,大开书房门窗通着风,散披长发,铜网香炉燃着驱蚊的艾蒿,悉心揣摩了一夜,提起粗大的朱笔批下了十七个大字:“郡县统治,官制提纲,集权中央,施治四方。可。”
始皇帝诏书颁行朝野,广袤的帝国再一次轰动了震惊了。
短短两三月之内,这个皇帝新朝便接连推出三大创制,件件都是震古烁今的创新之举,天下臣民目不暇接,一次又一次地震惊着议论着。无论都市城邑,无论亭里村畴,无论边陲山野,无论商旅百工,举凡有人聚汇处,人们无不兴奋万分地惊叹着争论着。惊叹着新朝新皇帝超迈古今的胆魄,宏阔无比的新政,争论着如此背离传统根基究竟能否长远立足?
列位看官留意,此时帝国尚未爆发“禁议”事件,战国议政之风犹存,言论之自由奔放依旧。连番大事激荡不绝,天下公议自然风起云涌。如今新官制颁行,可谓最切近士人利害的大政。士人历来是天下公议之主导阶层,辄遇关乎人仕生计的大政颁行,种种议论自然更是激切。然则,公议风行天下,毕竟还是有主流的。无论是士人,还是百业庶民,细细品味新官制之后,还是对新朝的气度与胸襟不得不由衷地敬服。即或是六国世族,除了狠狠骂几句背弃王道必遭天谴之类的大话,也实在无法找到一处可资攻讦的实际弊端。至少,新官制以及其后颁行的任官诏书中,多少煌煌大位,却没有一个皇族子弟!仅此一点,庶民们已经对老世族的任何攻讦都足以嗤之以鼻了。
列位看官且品味一番帝国这一绝世创制的全貌。
帝国新官制的总体风貌,完全体现了李斯对始皇帝阐述的总纲:以郡县一治为根基,以集权求治为宗旨,以施政治民为侧重,以治权集于中央为轴心。在此明白无误的总纲之下,帝国新官制从上到下建立了一个完整的施政体系。这一施政体系分为四级系统,层层辖制,从皇帝宫殿直到村畴乡野,一体纳入治道。
其一,中央决策系统:皇帝系统。
在帝国开创的官制中,所谓皇帝最高权力,不是仅仅由皇帝一个人来实施,而是由围绕皇帝建立起来的一个政务系统来完成。帝国新官制中的皇帝系统包括:皇帝本人,郎中令(九卿之一,总领宫殿、谏官、谒者各署,掌一应宫殿并皇帝护卫事,几类后世之元首办公厅),尚书丞(直接为皇帝执掌图书典籍及秘记奏章事,几类后世之秘书处),奉常(九卿之一,总领太庙、太祝、太史、太宰、太卜等署,总掌意识形态事),卫尉(九卿之一,设卫令、公车司马等署,总掌皇城屯兵),太仆(九卿之一,以原中车府令为基础扩大,设两丞,总掌皇室车马交通事),宗正(九卿之一,以原驷车庶长署扩大而设,总掌皇族事务),将作少府(掌皇室工程,设左右前后中五校令,管辖工徒),大内(掌皇室府库并地方朝贡),太子太傅(以原太子傅扩大而设,掌太子并皇族子弟教习)。也就是说,皇帝总领九大机构,行使国家最高决策权力。在这九大机构中,主要的辅助决策机构是郎中令、尚书丞、奉常、宗正、太子太傅五大机构,其余四大机构为皇室事务机构。
其二,中央政务系统:以丞相为轴心的三公九卿系统。
三公是:丞相、太尉、御史大夫。三公称谓,来自周室官制,为太师、太傅、太保,为远古官制中地位最为尊崇的三人。春秋战国之世,三公之实不在,三公之说犹存,多为对地位尊崇的权臣的一种敬意说法。帝国官制明确以丞相、太尉、御史大夫为三公,便是确立了这三个机构的政务轴心地位,与周代三公的“协理阴阳”之类的虚事有本质的不同。帝国三公,各为一个系统——
丞相综合系统:开府总领国政,设左右丞相,亦称相国,多有下属事务官署。
太尉兵政系统:开府总领涉军政务,以老秦国尉府扩大而设。
御史大夫监察系统:开府,监察百官并天下郡县,以原御史署及原国正监扩大而设。
三公之下为九卿。九卿者,分别执掌九大领域之施政系统也。之所以将九卿置于三公之下,其实际作用在于明确层级权力:九卿在三公(主要在丞相)领导之下施政,以保不政出多门。九卿之中,五卿隶属皇帝系统,四卿隶属三公系统。三公之四卿为:廷尉(执法机构,设左监、右监、狱正三署,侧重受命于御史大夫府),治粟内史(以原大田令府扩大而设,掌经济民生诸事,隶属丞相系统),典客(以原行人署、属邦署合并扩大,掌邦交并边陲部族事务,隶属丞相府),少府(以原关市、邦司空等署合并扩大而设,掌国家赋税,设六丞,隶属丞相府)。
九卿之外,帝国尚有若干散官机构,或归皇帝系统,或归三公系统。中央主要散官机构是:客卿(才士之虚职,可与闻国事,多为试用,皇帝系统任命,任事归丞相系统),博士学宫(以博士仆射为主官,设博士七十余人,掌典教礼仪博通古今,备咨询国政,皇帝系统任命,任事亦主要隶属皇帝系统),中尉(掌京师治安,设两丞,辖斥候、司马、千人三署,隶属太尉系统),内史(掌京师政务,列中央官吏,隶属丞相系统)。
其三,郡县施政系统:郡守县令为轴心的地方系统。
郡官主要是:郡守(一郡主官,总掌政事,后世称太守),郡丞(辅助郡守掌事,郡守之副),郡尉(一郡武官,掌守军并治安事),监御史(中央之御史大夫派进各郡的监察郡政之官员,后世改称刺史),郡法官(掌律法典籍并律法答问,备官员民众咨询),郡卒史(掌郡文书事,辖书吏十人),主簿(掌一郡财政赋税,或兼领文书事),断狱都尉(掌一郡司法,受中央廷尉府与郡守双重管辖),牧师令(边疆郡设置,掌畜牧,属吏六人),长史(边疆郡设置,爵同郡丞,掌兵马)。
县官主要是:县令(一县主官,总掌政事)、县丞、县尉、县法官、狱椽等,职司与郡同名官一致。除此之外,县府有若干办事吏:道啬夫(掌官道修筑及维护),仓啬夫(掌禾仓,并按民户收粮),田啬夫(掌督导耕耘),苑啬夫(掌监护山林水面),厩啬夫(掌督导牛马牲畜之繁殖养育)。
其四,乡官系统:最基层的三级民治——乡、亭、里。
这个最基层的治民系统,当从最下说起。据《汉书·百官公卿表》记载,秦时一县,土地大体在方百里上下,人口众多的县地面稍小,人口稀少者则地广。但总体说来,都比后世的县要大得多。为此,县以下分三级治理:
最下施治单元为里,大体相当于后世的村。里设里正一人,统掌行法施政。里正之下,设里宰一人(掌均平分肉),里监门一人(护卫里正),伍老(掌五家行法连坐事,多少以里辖民户数目而定)。
十里为一亭,设亭长一人,统管全亭施政到民;亭有吏员四人:亭父(掌亭所开闭扫除杂务,亦称亭卒),求盗(掌亭内治安,亦为亭卒之一,若后世捕快),田典(掌督察民户耕耘),牛长(掌每年四次督察耕牛,并赛牛赏功事)。不久之后,列位看官将遇到掀起天下大波澜的一个著名亭长——刘邦。
十亭组成一乡。乡官,以三老为最尊。所谓三老,本指上寿(百二十岁)、中寿(百岁)、下寿(八十岁)三种老人。作为帝国施治的乡三老,大体是八十岁上下的三位老人,执掌民风民俗教化,以利法令推行,是以列位乡官之首。乡政的真正施治官吏,是有秩(总掌乡政)、啬夫(掌听讼、赋税)、游徼(掌捕盗)。
如上四大系统,非但在战国末世堪称宏大奇迹,即或在今日看去,也渗透着浓郁的系统管理思维。帝国对施政系统的四层级分割——国、郡、县、乡,两千余年后仍被看作国家治理的黄金分割法则,以至在整个人类世界都成为国家治理的通行划分。那时候,已经开始衰落的西方的古希腊还是城邦制,不知大国系统为何物;罗马帝国还在萌发阶段,更不知千里万里的大国为何物;世界其他地区的族群,也没有涌现任何一个具有如此规模的国家,当然更谈不上有宏大的国家治理思维。也就是说,秦帝国在人类历史上第一次开创了宏大的国家行政系统,而且一次到位,具有后人无法触动其根基的科学性。如此宏大的文明视野,如此深远的历史洞察,不能不令人叹为观止。后人尚且如此,已经习惯了施治松散的战国人民,如何不感到惊心动魄的新潮扑面而来?
然则,老百姓更看重效用。在士人世族对新官制的一片惊叹之中,天下黔首却更多地关注着皇帝对新朝官员的发布。毕竟,只有具体的主政官员,对老百姓才有着直接的利害。果然,新官制诏书颁行旬日之后,皇帝的第一道拜官诏书跟着颁行了。皇帝诏书拜定的中央高官是:
三公:
左丞相李斯右丞相冯去疾
太尉王贲
御史大夫冯劫
九卿:
廷尉姚贾
治粟内史郑国
典客顿弱
郎中令蒙毅
奉常胡毋敬
少府章邯
太仆马兴
宗正嬴腾
卫尉杨端和
武职:
大将军王翦
大将军蒙恬
陇西将军李信
九原将军辛胜
南海将军赵佗
闽越将军任嚣
少傅孔鲋(文散官)
博士仆射周青臣(文散官)
拜官诏书颁行之日,天下激起了更大的议论风潮。
虽说郡守县令的任职还没有发布,然仅仅是中央国府的重臣,已经使天下臣民瞠目结舌了。议论蜂起,民众最不可思议的竟都是有关皇帝的事。一则,如此多的煌煌要职,竟没有一个皇族子弟,奇也哉!当然,那个宗正嬴腾是不作数的,那是执掌皇族事务的官员,自然得是皇族了。二则,皇帝即位大典时没有册封皇后,这次大拜官还没有册封皇后,奇也哉!天子不立后,不明正妻之位,奇也哉!三则,皇帝大典没立太子,这次大拜官也没立太子。分明皇帝有二十余个皇子,不立太子,奇也哉!纷纷称奇之余,有人便盛赞皇帝大公天下,实在是亘古未闻的圣明天子。中有好事者,仿效官府考功之法,将多年来皇帝所做的大事一一按照年月日排列,结果是大为惊愕——皇帝的大事件件相连,闲暇空隙比老百姓还少!于是,市井之徒惊叹:“皇帝连放屁的空都没有!”议论流播,边远郡县的民众想起既往官府对秦国秦王的讥讽咒骂,更是感慨万千,说皇帝忙得连自家的事都顾不得想了,这样的皇帝想叫他学学桀纣只怕都难,骂人家未免太刻薄了。
议论激荡之中,咸阳传出了博士淳于越最为响亮的非议之辞:“嗟乎!今皇帝有海内,而子弟为匹夫,岂能长治久安哉!”此话传之咸阳,传之天下,六国老世族们无不纷纷称快,一时争相传诵。黔首庶民则相反,轻蔑地不予理睬,反倒是万岁声弥漫了天下城乡。各郡县纷纷上书奏报:“民多以为大圣作治,建定法度,显著纲纪,大矣哉!”“天下咸伏,男乐其畴,女修其业,事各有序,莫不安所!”
百余年后,西汉贾谊的《过秦论》坦率地记述了帝国初期的蓬勃局面,其云:“秦并海内,兼诸侯,南面称帝,以养四海。天下之士,斐然向风。若是者何也?曰:近古无王者久矣!周室卑微,五霸既没,令不行于天下,是以诸侯力政,兵革不休。今秦南面而王,是上有天子也。既元元之民冀得安其性命,莫不虚心而仰上。”西汉名士严安亦云:“元元黎民得免于战国,逢明天子,人人自以为更生。”亘古以来,民众人人自以为重活了一回,这样的盛世能有几次?
官制诏书与拜官诏书颁行后的一个月里,中央最要害的三公九卿共十二官府便全部整合完毕了。各自开府的三公官署最先就绪。丞相府以原王绾的丞相府邸为根基,房屋扩大了许多,吏员增加了将近百人。太尉府以原国尉府为根基,房屋未增一间,只增加了许多熟悉军政的文吏。御史大夫是新创大府,一时没有合适的足供开府的大官邸。王贲飞书与老父亲会商,王翦立即从南海向皇帝上书,自请将原来的上将军府邸划作御史大夫府。嬴政立即允准,并下令郎中令蒙毅为王翦新起一座家居府邸。
与此同时,李斯、冯去疾的丞相府与冯劫的御史大夫府,已经将解决三十六郡郡守与一千余县令的应对方略拟定好了。其时郡县初设,新郡老郡新县老县相交错,官吏更是良莠不齐。除了秦国老郡,新郡多为假郡守(代理),诸多边陲新郡还没有郡守,县令缺额更是达到六成。这些郡县的政事,都由秦军驻守将军兼政署理着,亟待纳入正轨。
左相李斯通盘筹划,拟定了一个“因地任官”的总体方略,分为三种情形分别解决:其一,东南边地五郡之郡守县令,由大将军王翦统筹决之,后报丞相府并皇帝认可;其二,西北边地五郡之郡守县令,由上将军蒙恬并陇西将军李信统筹决之;其三,一统之前由秦王确认的老十郡郡守不变,其辖下所缺县令,由郡守举荐,奏报皇帝确认;其四,其余十六郡之郡守县令,由丞相府拟定人选,奏报皇帝确认。在方略拟定之后,李斯特意亲笔附言:“天下初定,官吏珍稀。欲决施政之难,臣敢请两策:一则甄别六国旧吏,择其能事而无大瑕疵者放手用之;二则下诏各郡县招募游学之士,入郡县为吏,后报御史大夫府核定。”
嬴政当即批下:“可。”并又增加了一则用人之路,“诸功臣子弟,择其能者,亦可先假郡守县令,待其政绩彰显,朕行拜官。”
皇帝开此一路,李斯却有些为难了。毕竟,郡守县令都是独当一面的治民重臣,依据不得世袭的秦法,功臣子弟若本人没有功绩,则依然布衣之身,是做不得如此显要职官的。如今皇帝特许以“假”职(代理)试用功臣子弟,不失为救急之法。然则,功臣子弟如何遴选,牵涉便太多了。于是,李斯决意听其自然,将皇帝制批立即送达各署,并下令可相互举荐功臣子弟。李斯抱定的主意是:有人举荐便报皇帝,无人举荐便待后再说。不料皇帝制批一颁,咸阳又是议论大起。这次是老秦大臣们万般感慨,如此一条可行之路,竟还是没有皇族子弟,皇帝于心何忍也!如此感喟之下,功臣们竟是无一人举荐相互熟悉的子弟了。
秋风初起之时,中央直选的十六郡守将要赴任了。其中只有一个功臣子弟,这便是李斯的长子李由,职假三川郡守。李由之任,是在缺任一郡而又一时遴选无门的情势下,冯劫全力举荐的,皇帝亲自准许了。这教李斯很感难堪,立即举荐王翦的长孙王离取代。可皇帝征询王贲之意,王贲却坚执说王离才具不堪大任,正要送其入军历练。皇帝最后决断,取了李由,并不许李斯变更。李斯才不再说话了。
临行之日,嬴政亲率三公到十里郊亭,为郡守们举行了饯行大礼。最隆重的仪式是,皇帝特赐了每个郡守一尊尚坊特铸的青铜郡鼎,鼎身镌刻着郡名与首任郡守姓名。当十六名郡守捧起刻有自家姓名的郡鼎时,人人热泪纵横,奋然不能自已,直觉自己的生命血肉已经融进了将要踏上的那一方陌生的土地……
郡守饯行礼归来,皇城东偏殿的灯光又亮到晨曦初上。
始皇帝的目光,又转向了一个极少为人重视的领域——
注释:
①中央,先秦词汇,四方之中。《韩非子·扬权》:“事在四方,要在中央。”
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